Домой

Аппарата Совета Федерации, аналитических служб аппаратов закон




НазваниеАппарата Совета Федерации, аналитических служб аппаратов закон
страница2/5
Дата28.04.2013
Размер1.21 Mb.
ТипЗакон
3. Правовые проблемы формирования полномочий
3.1. Действующая схема распределения полномочий
Собственные полномочия.
Делегированные полномочия.
Добровольные полномочия.
Добровольно-обязательные полномочия.
Субделегированные полномочия.
3.2. Некоторые противоречия федеративной реформы
3.3. Направления правового обеспечения
4.1. Основы перехода к асимметричной модели
4.2. Пересмотр доходных и расходных полномочий
Второе положение
Третье положение
Четвертое положение
Таблица 1 Потери федерального бюджета от перераспределения доходов в пользу субъектов РФ
Для федерального бюджета
4.3. Возможные схемы финансовых взаимоотношений
Подобные работы:
1   2   3   4   5

^ 3. Правовые проблемы формирования полномочий

субъектов Российской Федерации


Выше предшествующем изложении была выдвинута гипотеза, согласно которой для современной России наиболее приемлем переход к асимметричной модели федеративных отношений. Но чтобы его осуществить, во-первых, необходимо ответить на вопрос, каков объем полномочий Федерации и ее субъектов (по одним данным, сегодня их насчитывается более 4 тысяч, по другим – более 5 тысяч). Во-вторых, требуется понять, как осуществить переход к асимметричной модели, не разрушив единство экономического и правового пространства страны.


^ 3.1. Действующая схема распределения полномочий


Как отмечалось выше, в процессе реализации федеративной реформы был решен комплекс острейших задач. Но фактом является и то, что у многих субъектов Федерации возникли трудности при осуществлении своих полномочий. Причину этого следует искать в повсеместной реализации формулы «чем больше полномочий – тем лучше». Именно данная формула выступила в роли методологической основы модели, в рамках которой в России субъектами федеративных отношений реализуется предельно сложно-структурированный комплекс полномочий.

Прежде всего, это полномочия по предметам ведения субъектов Федерации. Они осуществляются органами государственной власти субъекта Федерации самостоятельно, за счет средств бюджета субъекта Федерации, и определяются его конституцией (уставом), законами и иными нормативными правовыми актами. К данной категории полномочий можно отнести и те, которые осуществляются органами власти регионов в соответствии с опережающим законодательством субъектов Федерации («опережающие полномочия») до принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, а также по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами.

Далее следуют полномочия по предметам ведения Российской Федерации. Они определяются федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ. Таких полномочий у субъектов Федерации немало. Но в федеральных законах они специально не выделяются. Также не всегда закреплен особый порядок их финансирования в отраслевом законодательстве.

Наконец, особое место занимают полномочия по предметам совместного ведения. Они определяются Конституцией, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, законодательством субъектов Федерации и подразделяется на следующие разновидности.

^ Собственные полномочия. Это полномочия органов государственной власти субъекта Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией. Они указаны в п. 2 ст. 26-3 Федерального закона № 184-ФЗ и осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Федерации (в настоящее время таких полномочий около 90). По данным вопросам региональные органы власти субъекта Федерации имеют право принимать законы, иные нормативные правовые акты вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

^ Делегированные полномочия. Сюда входят полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения, не предусмотренные п. 2 ст. 26-3 Федерального закона № 184-ФЗ, которые передаются для осуществления органам государственной власти субъектов Федерации федеральными законами. Финансовое обеспечение осуществления делегированных полномочий осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета17.

^ Добровольные полномочия. К ним относятся полномочия органов государственной власти субъектов Федерации в сфере совместного ведения, не переданные им в порядке делегирования, с осуществлением расходов за счет средств бюджета субъекта Федерации. Их осуществление - право субъектов Федерации, но не их обязанность. Проинвентаризировать эти полномочия затруднительно, поскольку регионы самостоятельно определяет их перечень.

^ Добровольно-обязательные полномочия. Данные полномочия возникли как результат правового регулирования, содержащегося в ст. 153 Федерального закона № 122-ФЗ, а также в решениях Конституционного Суда РФ. Согласно правовой позиции Конституционного Суда, при издании органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием Федерального закона № 122-ФЗ нормативных правовых актов вновь устанавливаемые размеры и условия оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеры и условия выплаты пособий (в т.ч. единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеров и условий выплаты пособий (в т.ч. единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31 декабря 2004 г. Это означает, что добровольные полномочия в части, подпадающей под данную норму, становятся для регионов обязательными (они должны гарантировать предоставление гражданам социальных услуг в установленных на 31 декабря 2004 г. объемах). Перечень добровольно-обязательных полномочий составить практически невозможно, т.к. он нигде четко законодательно не определен.

^ Субделегированные полномочия. В эту группу входят полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения, делегированные регионам вместе с закреплением права регионов делегировать указанные полномочия муниципалитетам. Субделегированные полномочия закреплены в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 281-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»18. Закон предусматривает расширение возможностей органов государственной власти субъектов Федерации по наделению законами субъектов Федерации органов местного самоуправления полномочиями, переданными федеральными законами органам государственной власти субъектов Федерации в различных сферах общественных отношений – социальная защита граждан отдельных категорий граждан, образование, здравоохранение («субделегирование полномочий»).

Таким образом, в России сформирована весьма сложная правовая конструкция взаимодействия Федерации и ее субъектов. Однако проблема не в ее сложности, а в том, что:

  • по ряду позиций не решен вопрос о финансовом обеспечении полномочий региональных органов власти;

  • ряд позиций четко не прописан федеральным законодателем.

Чтобы показать это, обратимся к федеративной реформе, целью которой были, во-первых, определение и законодательная фиксация полномочий в зависимости от эффективности их осуществления на конкретном уровне публичной власти. Во-вторых, обеспечение полномочий финансовыми ресурсами. В-третьих, закрепление ответственности за ненадлежащую реализацию полномочий.


^ 3.2. Некоторые противоречия федеративной реформы


Согласно принятому в ходе федеративной реформы Федеральному закону № 95-ФЗ19, внесшему изменения и дополнения в Федеральный закон № 184-ФЗ20 часть полномочий и ответственность были переданы на нижние уровни публичной власти. Однако их адекватного финансового обеспечения предусмотрено не было, финансовые ресурсы в основном были сконцентрированы на федеральном уровне. Обновленная редакция Федерального закона № 184-ФЗ не решила задачу обеспечения регионов достаточными ресурсами для выполнения возложенных на них полномочий. Причина в том, что данный Закон не стал «барьером» для федерального законодателя. Последний получил право, не внося изменений в Федеральный закон № 184-ФЗ, возлагать на регионы дополнительные обязательства любым новым федеральным законом21. Не изменили ситуацию и поправки в Бюджетный и Налоговый кодексы.

Еще одной новеллой стало включение в Федеральный закон № 184-ФЗ перечня собственных полномочий субъектов Федерации, осуществление которых финансируется из бюджетов субъектов Федерации и подлежит их нормативно-правовому регулированию (п. 2 ст. 26-3 Федерального закона № 184-ФЗ). Этот шаг имел целью конкретизацию зон финансовой ответственности Федерации и ее субъектов. Кроме того, закон был призван дисциплинировать федерального законодателя, поставив барьер на пути принятия законов, необоснованно налагающих на регионы новые, необеспеченные адекватным финансированием, полномочия. Для этого в него была введена норма, предусматривающая, что перечень полномочий субъектов Федерации может быть изменен только путем внесения изменений в п. 2 ст. 26-3 Закона (п. 4 ст. 26-3 закона). Однако это мало помогло регионам, поскольку перечень не препятствовал возникновению новых необеспеченных федеральных мандатов.

Федеральный закон № 95-ФЗ не предусматривал приведение в соответствие с ним федеральных законов, положения которых противоречили его нормам. Но для снятия неизбежно возникающих коллизий в законодательстве федеральным законодателем был избран не законодательный, а судебный механизм22. Ситуацию не исправил п. 4 ст.26-1 Федерального закона № 184-ФЗ, обязывающий федерального законодателя принимать качественные законы.

Наконец, несовершенным оказался и перечень собственных полномочий субъектов Федерации. Он был казуистичен, смешивал полномочия и предметы ведения. В нем были объединены различные по природе сферы ведения (рамочная и конкурирующая). В перечне, кроме полномочий из ст. 72 Конституции, присутствовали и полномочия из ст. 73, т.е. из сферы ведения субъектов Федерации.

Обратимся теперь к централизации компетенции. В процессе реализации федеративной реформы из компетенции субъектов Федерации были исключены многие позиции, отнесенные к предметам совместного ведения23. Более того, Федеральный закон № 122-ФЗ24 предусмотрел изменения в законодательстве, напрямую не вытекающие из базовых федеральных законов. Они коснулись в основном природоресурсного законодательства.

Напомним, что Законом РФ «О недрах» 1992 г.25 было закреплено разграничение компетенции между Федерацией и ее субъектами, дополнявшееся различными формами согласования интересов. Были предусмотрены совместные полномочия, которые реализовывались общими усилиями. По наиболее важным вопросам принимались совместные решения федеральных и региональных органов власти (принцип «двух ключей»), что позволяло обеспечивать учет интересов государства, регионов и недропользователей.

Внесенные Федеральным законом № 122-ФЗ изменения в Закон «О недрах» разрушили сложившийся механизм сотрудничества, поскольку:

  • фактически упразднили совместное владение, пользование и распоряжение недрами;

  • свели компетенцию субъектов Федерации к минимуму, распространив ее главным образом на участки недр, содержащие месторождения общераспространенных полезных ископаемых (песок, гравий и т.п.);

  • фактически передали остальные участки недр Федерации, поскольку для получение ими правового статуса федерального значения достаточно простого решения федеральных органов.

Еще более радикально в рамках изменения концепции Лесного кодекса26 решались вопросы владения, пользования и распоряжения лесными ресурсами. Согласно положениям Кодекса, лесные участки в составе земель лесного фонда (а это основная масса лесов) находятся в федеральной собственности (ст. 8). К полномочиям органов государственной власти РФ в сфере лесных правоотношений согласно ст. 81 было отнесено 42 полномочия, а к полномочиям органов власти субъектов Федерации – всего 8 (ст. 82), среди которых были второстепенные полномочия в сфере управления второстепенными лесными ресурсами. Согласно ст. 83 отдельные федеральные полномочия могут передаваться субъектам Федерации за счет субвенций из федерального бюджета. Однако такой механизм не заменял полноценного осуществления регионами их традиционных полномочий в сфере лесопользования. Кодекс содержал и другие новшества, реализуя которые органы исполнительной власти субъектов Федерации попадали в «двойное подчинение», постепенно превращаясь в территориальные подразделения федеральных органов исполнительной власти27.

Данные тенденции получили развитие и в Водном кодексе28, где:

  • была установлена исключительная федеральная собственность на все водные объекты кроме отдельных объектов, которые могут находиться в муниципальной и частной собственности;

  • было упразднено участие субъектов Федерации во владении, пользовании и распоряжениями водными объектами.

В результате земли, занятые лесами и водными объектами, фактически были изъяты из состава субъектов Федерации. Хотя согласно ч. 1 ст. 7 Кодекса участниками водных отношений наряду с Российской Федерацией признаны субъекты Федерации, муниципальные образования, физические и юридические лица, далее он в значительной мере избавляется от своей федеративной составляющей. Согласно ст. 8 Кодекса все водные объекты находятся в федеральной собственности, за исключением прудов и обводненных карьеров, расположенных в границах земельных участков и принадлежащих на праве собственности субъектов Федерации, муниципалитетам, физическим и юридическим лицам. Регионы же по своим полномочиям в водных правоотношениях оказались приравнены к физическим и юридическим лицам.

Эта схема получает развитие в ст. 25 Кодекса, которая в основном относит к ведению органов власти субъектов Федерации правомочия в отношении водных объектов, находящихся в их собственности (прудов и обводненных карьеров), а также консультативные и контрольные функции29. И хотя согласно ст. 26 ряд полномочий федеральных органов власти может быть передан регионам за счет субвенций из федерального бюджета, осуществляются они под полным контролем уполномоченного федерального органа исполнительной власти. Этот механизм мало напоминает совместное ведение, к которому, согласно Конституции, относится сфера водных отношений.

Таким образом, изменения в Водном и Лесном кодексах исключили из федерального законодательства указания на полномочия субъектов Федерации в сфере водных и лесных правоотношений.

Дополняет картину централизация полномочий в экологической сфере. Согласно нормам Федерального закона «Об охране окружающей среды»30, компетенция муниципалитетов в данной области практически отсутствует. Компетенция же субъектов Федерации незначительно шире компетенции муниципальных образований.

Еще одним итогом федеративной реформы в области разграничения компетенции стало введение Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ31 добровольных полномочий. Задачей этого закона было делегирование субъектам Федерации дополнительных полномочий с целью повышения их роли в решении задач социально-экономического развития, что требовало расширения полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых ими за счет средств собственных бюджетов.

Решая эту задачу, закон предусмотрел, во-первых, перераспределение полномочий между уровнями публичной власти путем внесения изменений в перечень собственных полномочий субъектов Федерации (п. 2 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ). Во-вторых, предоставление органам власти субъектов Федерации (при наличии у них финансовых возможностей, а также за счет средств их бюджетов) права:

  • осуществлять дополнительные меры по социальной защите населения;

  • участвовать в реализации полномочий Федерации по предметам совместного ведения (если это указано в федеральных законах);

  • осуществлять дополнительные полномочия по иным вопросам (если такая возможность предусмотрена в федеральных законах).

Все это потребовало внесения изменений и дополнений в 36 федеральных законов (в т.ч. в федеральные законы № 184-ФЗ, № 131-ФЗ, № 122-ФЗ и № 199-ФЗ и др.). Однако, несмотря на большую работу, предложенная модель добровольных полномочий породила ряд вопросов. Например, согласно положениям п. 4 ст. 21.1 Федерального закона № 184-ФЗ, федеральные законы, определяющие полномочия органов государственной власти субъекта Федерации, должны устанавливать порядок и источники финансирования осуществления соответствующих полномочий. Но изменений в распределение бюджетных средств этот закон не предусматривает.

Таким образом, несмотря на то, что одной из основных задач федеративной реформы было построение модели, исключающей формирование нефинансируемых мандатов, был предложен принципиально иной подход. Согласно ему федеральный законодатель продолжает принимать законы, регулирующие полномочия субъектов Федерации, не обеспеченные финансированием. Но поскольку, согласно закону, такое финансирование нельзя в обязательном порядке возложить на регионы, то полномочия осуществляются ими добровольно, либо не осуществляются вовсе по причине отсутствия на это средств. Более того, как следует из предусмотренной рассматриваемым законом редакции п. 7 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ, - федеральные законы, предусматривающие предоставление субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации на осуществление указанных полномочий, вводятся в действие ежегодно федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год. Иначе говоря, федеральными законами не могут регулироваться полномочия субъектов Федерации по предметам совместного ведения, без отражения их норм в законах о федеральном бюджете.

Подобная форма предоставления права добровольно осуществлять полномочия не является в полном смысле слова их делегированием, поскольку передача полномочий не накладывает на субъекты Федерации никаких обязательств и не обеспечена ресурсами со стороны передающей стороны. Данную политику мы склонны оценить как отход от достижений федеративного строительства. По сути, это возврат к реалиям периода, предшествующего началу федеративной реформы32.

Обратимся теперь к укреплению «вертикали власти». Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»33 предусматривал перенос административной реформы на уровень субъектов Федерации. Было закреплено положение, согласно которому федеральные законы, регулирующие передачу полномочий Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, должны содержать положения, предусматривающие права и обязанности федеральных органов исполнительной власти:

  • по назначению руководителей органов исполнительной власти субъектов Федерации;

  • по определению структуры органов исполнительной власти субъектов Федерации.

При передаче органам государственной власти субъектов Федерации полномочий Российской Федерации по предметам ее ведения и по предметам совместного ведения, осуществляемых территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, указанные территориальные органы реорганизуются путем преобразования или выделения. В этом случае федеральные законы могут содержать положения, определяющие полномочия федеральных органов исполнительной власти по определению порядка реорганизации территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в органы исполнительной власти субъектов Федерации. Они также включают положения, определяющие права и обязанности высшего должностного лица регионов по включению в структуру и состав исполнительных органов субъектов Федерации органа, образованного в результате реорганизации территориального органа федерального органа исполнительной власти. Указанные мероприятия осуществляются за счет субвенций из федерального бюджета. Однако предусмотрены и случаи финансирования указанных полномочий из бюджетов регионов. Согласно положениям закона, имущество реорганизуемых федеральных органов в полном объеме переходит к органам власти субъектов Федерации (в т.ч. все обязательства указанных территориальных органов в отношении кредиторов и должников).

Показательным является и подход к перераспределению компетенции в сложносоставных субъектах Федерации. В Федеральном законе № 184-ФЗ была предпринята очередная попытка решения проблемы взаимоотношений края и областей с автономными округами, входящими в их состав. Достигнуть этого предлагалось путем конкретизации порядка осуществления принадлежащих сторонам полномочий (ст. 26-6). Нормами закона, в частности, было предусмотрено, что собственные полномочия автономных округов, т.е. полномочия по предметам совместного ведения, реализуемые за счет бюджетов субъектов Федерации (указанные в пп. 3, 6, 8-15, 22-27, 29-33, 36, 39, 42, 43 п. 2 ст. 26-3 Закона), осуществляются органами власти края, областей на территории, включающей территории автономных округов, если иное не установлено законом, либо договором (п. 3 ст. 26-6).

Таким образом, из более чем 50 (на момент введения данной нормы) компетенционных позиций субъектов Федерации автономным округам досталось 18. При этом собственные полномочия, принадлежащие автономным округам на основании ст. 72 Конституции, были изъяты п. 3 ст. 26-6 закона из их ведения и переданы другим субъектам Федерации. Такой подход выглядит несколько нелогично, если принимать во внимание декларируемые цели федеративной реформы, поскольку, с одной стороны, полномочиями, не подкрепленными финансированием, было наделено большинство субъектов Федерации, не способных их реализовать. С другой, - произошло лишение ряда финансово-достаточных субъектов Федерации принадлежащих им полномочий.

Результаты такого «ситуативного» законотворчества проявились в том, что позитивные тенденции федеративной реформы не закрепились. Избыточная децентрализация власти и ресурсов стала постепенно сменяться избыточной централизацией, стабилизация правового поля – новым витком реформирования территориальных основ функционирования публичной власти. Такое состояние законодательной базы можно назвать компетенционной депрессией, снижающей эффективность государственного управления.

Доказательство тому - рост числа государственных служащих34. Так, из 54 федеральных органов исполнительной власти (данные на 2011 г.) 34 имеют свои территориальные органы. Предельная численность федеральных государственных гражданских служащих территориальных органов на 2011 г. была установлена в размере около 400 тыс. человек35 (в то же время численность центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти составляла около 24 тыс. чел.) Суммарная численность государственных гражданских служащих субъектов Федерации составляет около 220 тыс. человек, т.е. почти вдвое меньше, чем число федеральных чиновников на местах. Существенно (в основном за счет госслужащих территориальных органов федеральных органов исполнительной власти) выросло и число федеральных государственных гражданских служащих: в период с 2004 г. по 2009 г. рост данной категории госслужащих составил практически 50 %.


^ 3.3. Направления правового обеспечения

децентрализации полномочий


И все-таки несмотря на недостатки законодательства в рассматриваемой области, нельзя утверждать, что результатом федеративной реформы было «сжатие» объема полномочий субъектов Федерации. Анализ показывает, что располагая на сегодняшний день более чем 90 собственными36 и около 900 – условно делегированными (переданными, примерно, 200-ми федеральными законами) полномочиями, регионы вправе осуществлять практически любые полномочия (в основном, имеющие расходную природу). Однако это формальное право скрывает первый методологический порок действующего подхода к распределению полномочий. Суть его в том, что данный подход реализуем в федерации с примерно одинаковым уровнем развития региональных экономик. В стране же с резко дифференцированными уровнями социально-экономического развития территорий он не может быть успешным.

В качестве второго методологического порока выделим ориентацию правоприменительной практики на «обслуживание» модели федеративных отношений, основанной на фиксировании статусных отличий субъектов Федерации. По этой причине она, во-первых, игнорирует факт предельно высокой дифференциации уровней их социально-экономического развития. Во-вторых, ориентируется на выравнивание этих уровней, т.е. на решение задачи, решения не имеющей.

Как уже отмечалось, с переходом к инновационной модели развития экономики федеративная реформа получила шанс отойти от формальной децентрализации полномочий. Но чтобы это произошло, она должна стать селективной, ориентированной на использование механизмов и форм реализации своих базовых задач в регионах различных типов. Важно понимать, что для Российской Федерации характерно наличие нескольких типов субъектов Федерации. И каждый из них нуждается в специфических формах взаимодействия с Федеральным центром. Возможно, «слабым» регионам целесообразно делегировать полномочия с обеспечением их осуществления за счет трансфертов из федерального бюджета. Не исключено, что «сильные» субъекты Федерации созрели для передачи им полномочий как собственных, с закреплением налогов и сборов (их долей) за региональными бюджетами на постоянной основе.

Кроме того, исполнительная власть в регионах не должна быть «расщеплена» на федеральный и субфедеральный сегменты, поскольку результатом этого становится их противостояние и неудовлетворительное решение общегосударственных, региональных и местных задач. Органы власти субъектов Федерации следует «встроить» в единую систему исполнительной власти. Это, помимо прочего, позволит сократить дублирующие органы, полномочия и функции. Но главное, политику в области децентрализации полномочий нужно переориентировать на сближение качества жизни населения субъектов Федерации. Формированию основ этой стратегии и должен быть подчинен третий этап перераспределение полномочий между Федерацией и ее субъектами, а законодательное обеспечение разграничения компетенций должно включать следующие шаги.

Первый. Принятие Федерального закона «О минимальных социальных стандартах в Российской Федерации», где были бы закреплены основные нормативы предоставления социальных услуг гражданам. Положениями данного закона должны охватываться основные направления социальной сферы, на которые необходимо ориентировать положения отраслевых федеральных законов.

Второй. Обеспечение субъектов Федерации ресурсами, достаточными для осуществления возложенных на них перед населением обязательств, согласно нормативам, установленным Федеральным законом «О минимальных социальных стандартах в Российской Федерации». Для одних регионов это будут трансферты из федерального бюджета, для других – налоги (их доли).

Третий. Повышение ответственности органов исполнительной власти субъектов Федерации за проводимую ими социально-экономическую политику37.

Четвертый. Корректировка порядка законодательного регулирования компетенционной сферы:

  • законодательные акты, регулирующие полномочия субъектов Федерации, должны составляться по единой схеме, а полномочия в них закрепляться по единым образцам;

  • в отраслевых законах каждое полномочие должно быть строго идентифицировано (для собственных полномочий необходимо указание на соответствующий подпункт п. 2 ст. 26-3 Федерального закона № 184-ФЗ, для делегированных полномочий – четкое указание на федеральный бюджет как на источник финансирования осуществления данного типа полномочий);

  • компетенционные перечни целесообразно избавить от диспозитивности, наделение субъектов правоотношений полномочиями должно иметь преимущественно императивный характер;

  • административные полномочия должны быть включены в общие компетенционные перечни;

  • добровольные полномочия необходимо вывести за рамками установленных социальных стандартов, добровольно-обязательные полномочия - перевести в собственные полномочия субъектов Федерации, а субделегированные (частично) – в полномочия органов местного самоуправления.

Пятый. Укрупнение ряда субъектов Федерации в целях оптимизации управления и проведения более эффективной социально-экономической политики.

Перечисленные выше меры направлены на решение среднесрочных задач. Реформирование же компетенционной сферы требует селективного предоставления отдельным субъектам Федерации (их перечень требует уточнения) в средне- и долгосрочной перспективе дополнительных полномочий относящихся как к сфере совместного ведения (по ст. 72 Конституции), так и к сфере ведения субъектов Федерации (ст. 73 Конституции).

В этот перечень входят, во-первых, полномочия, позволяющие регионам увеличить объемы поступлений в свои бюджеты. Здесь можно выделить полномочия, посредством самостоятельной реализации которых субъекты Федерации способны добиться большей сбалансированности своих бюджетов. Основные направления повышения доходности их бюджетов в рамках совместного ведения включают регулирование по вопросам: природопользования, разграничения государственной собственности, налогообложения, торговли и строительства.

Во-вторых, полномочия, стимулирующие субъекты Федерации к осуществлению самостоятельной хозяйственной деятельности. Данный тип полномочий направлен не на краткосрочное повышение доходности бюджетов субъектов Федерации, а на перспективное стимулирование их хозяйственно активности, оказывающей влияние на получение доходов бюджетами разных уровней и на социально-экономическую ситуацию в регионах в целом. К разряду таких полномочий можно отнести полномочия в сферах: регулирования системы органов государственной власти субъектов Федерации, порядка их организации и деятельности; установления основ политики регионов в области экономического, экологического, социального, культурного и иного развития; финансово-кредитной, налоговой политики, бюджетной системы и организации бюджетного процесса в регионах; государственной собственности субъектов Федерации и управления ею; дорог, транспорта, путей сообщения и связи в регионах; международных, внешнеэкономических и культурных связей.

В-третьих, полномочия, направленные на перспективное развитие субъектов Федерации. Основная цель данного типа полномочий, – обеспечение долгосрочной стратегии развития регионов. К данной сфере относятся полномочия в сфере регулирования: образования и науки; новых технологий производства и добычи ресурсов; инновационной деятельности; малого и среднего бизнеса, а также полномочия в контексте крупномасштабных проектов (устранение инфраструктурных ограничений роста, повышение эффективности использования природных ресурсов, модернизация и развитие высокотехнологичных промышленных производств). Учитывая капиталоемкость осуществления данного типа полномочий, представляется, что основной груз таких проектов целесообразно оставить за аккумулирующим средства и выступающим в роли организующего начала федеральным центром.


4. Возможные направления выстраивания асимметричной

модели межбюджетных отношений


Сложившаяся в Российской Федерации модель межбюджетных отношений оказывает существенное негативное воздействие не только на характер федеративных отношений, но и развитие экономики. Выраженная централизация (в первую очередь налоговых) доходов к настоящему времени приобрела избыточный характер, что проявляется в следующем.

Значительность объемов перераспределяемых через федеральный бюджет финансовых ресурсов38 привела к тому, что государственная региональная политика в России может осуществляться только при наличии мощной системы трансфертов, нацеленной:

  • на финансовое выравнивание уровней бюджетной обеспеченности;

  • на преодоление последствий реализации номинально единой модели формирования доходной базы региональных бюджетов39.

Результатом такой практики не могло не стать, с одной стороны, фиксируемое экспертами замедление развития и темпов роста экономик благополучных регионов (за исключением Москвы). С другой, - консервирование экономической отсталости ряда «слабых» регионов, дополняемое оказанием им социальных услуг за счет средств федерального бюджета на минимально установленном уровне.

Отмеченные негативные результаты – это итог попытки выстроить единую для всех субъектов Федерации модель межбюджетных отношений. Эта попытка в условиях значительной социально-экономической дифференциации регионов, могла иметь только один результат. Модель распределения налоговых полномочий, налоговых доходов, система межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов (т.е. всех основных компонентов, формирующих финансовый «срез» межбюджетных отношений) вынужденно приобрела выраженную асимметричную форму.

В сложившейся ситуации на третьем этапе развития федеративных отношений у Правительства РФ имеется только два варианта поведения:

  • ориентация на сохранение формально симметричной модели межбюджетных отношений, исключающей из числа участников инновационного развития ряд региональных экономик;

  • осуществление последовательного перехода от формально симметричной модели межбюджетных отношений к формализованной асимметричной модели.

Как было показано выше, задача инновационного развития национальной экономики требует выбора второго варианта поведения.


^ 4.1. Основы перехода к асимметричной модели


Мировой практике известно много примеров симметричных моделей финансовых взаимоотношений. Эта же практика знает достаточно вариантов асимметричных (в той или иной степени) моделей межбюджетных отношений (финансовой их составляющей, в первую очередь)40. Но выбор национальной модели межбюджетных отношений всегда определяют особенности национальной экономики, государственного устройства, национального менталитета.

Например, канадская модель межбюджетных отношений, реализуемая в ситуации значительных экономико-географических различий провинций, высокой (но существенно ниже российской) дифференциации уровней экономического развития региональных экономик, значимости в экономике отдельных регионов природоресурсной составляющей, разницы этнокультурных традиций и пр. допускает:

  • различные режимы налогообложения прибыли и индивидуальных доходов провинциальными подоходными налогами;

  • различные ставки федеральных налогов на территории различных провинций (акцизов, индивидуального подоходного налога);

  • действие соглашений о сборе налогов, периодически подлежащих перезаключению, регламентирующих некоторые элементы налогового администрирования;

  • понижение ставок федерального налога на территории провинции для возможного введения повышенных ставок провинциального налога при условии отказа провинции от участия в некоторых федеральных программах (отказ от федерального финансирования некоторых расходов);

  • существование de facto трех режимов налогообложения косвенными налогами на территории страны (сочетания федерального НДС с провинциальными налогами с продаж41);

  • участие или неучастие (на добровольной основе) провинций в федеральных программах (т.е. федеральное финансирование некоторых категорий расходов на территории провинций) и др.

Таким образом, канадский опыт доказывает, что построение асимметричной модели межбюджетных отношений не предполагает, как полагают некоторые отечественные авторы, индивидуализацию взаимоотношений федерации с отдельными «особо выдающимися регионами». Преимущества данной модели в том, что ее методологической основой выступает право на добровольное избрание (в зависимости от объективных экономических обстоятельств и принятого региональными властями решения) одной из нескольких схем42 взаимоотношений (финансовых) федерации и ее субъектов. А это исключает опасность начала «войны суверенитетов» и позволяет решать возникающие проблемы без выраженной конфронтации.

Переход российской экономики к асимметричной модели межбюджетных отношений мы предлагаем осуществлять в два этапа.

На первом этапе модель будет применяться в тестовом режиме. Продолжительность этапа – 5 лет, в рамках которых будут отрабатываться механизмы, выявляться проблемы и противоречия, определяться способы их устранения. Условия новых принципов взаимодействия Федерации и ее субъектов, а также основные положения модели должны быть оговорены в нормативном акте (постановление Правительства). «Запуск» модели также потребует внесения в Бюджетный кодекс поправок, допускающих подобный эксперимент. Это позволит сделать асимметричную модель (на определенный, ограниченный по времени срок) легитимной.

На втором этапе, когда модель будет отработана, ее положения в полном объеме следует закрепить в Бюджетном кодексе.


^ 4.2. Пересмотр доходных и расходных полномочий


Обращаясь к основам формирования адекватной российским реалиям асимметричной модели, отметим, что, по нашему мнению, она должна базироваться на четырех базовых положениях:

  • расширении круга собственных налоговых доходов;

  • изменении порядка финансирования целого ряда расходов;

  • адекватное расширение ответственности региональных властей;

  • пересмотр действующей системы трансфертов.

Первое положение. Расширение круга налоговых доходов консолидированных бюджетов всех субъектов Федерации за счет увеличения доли их собственных доходов. Закономерен вопрос: передавать регионам доходы или налоговую базу? Оба варианта имеют свои плюсы и минусы. Так, передача доходов может быть осуществлена без значительных изменений в налоговой системе страны, а значит без дополнительных шоков для налогоплательщиков. Однако при таком варианте не следует рассчитывать на существенное расширение полномочий и повышение уровня ответственности региональных властей за состояние и развитие экономики региона.

Передача налоговой базы предполагает, что субъект Федерации получает право самостоятельно (в определенных пределах) устанавливать элементы налога (все или некоторые), а не только получать определенный вид налоговых доходов. Этот вариант предполагает более высокий уровень ответственности руководства субъекта Федерации за состояние экономики и динамику развития региона. Отрицательным моментом здесь является необходимость пересмотра действующей налоговой системы, поскольку ни одна из закрепленных за федеральным бюджетом «баз» не может быть эффективно43 передана на субфедеральный уровень44. Значит, нужен поиск дополнительной «налоговой базы». А это предполагает введение нового налога.

Здесь прослеживаются два варианта, каждый из которых также имеет свои позитивные и негативные стороны:

  • введение налога с продаж (возврат к этому налогу) - произошедшее вследствие такого решения повышение доходов бюджетов субъектов Федерации может сопровождаться ростом цен на потребительские товары;

  • введение дополнительного налога на недвижимость (дорогостоящие объекты недвижимости) либо некого налога на роскошь - здесь велика вероятность (это подтверждают многочисленные случаи неоправданного повышения налогов на землю муниципалитетами) произвольной трактовки того, что относить к предметам роскоши.

Нетрудно понять, что рассмотренные варианты излишне просты для российской ситуации. Поэтому решение вопроса о расширении круга собственных доходов региональных бюджетов не может быть столь примитивным. Необходим более сложный подход, один из вариантов которого предлагается ниже и предполагает одновременное осуществление пяти групп мероприятий.

Во-первых, следует осуществить понижение ставки НДС на 1,5 п.п. (до 16,5 % против действующих 18 %) при предоставлении субъектам Федерации права вводить собственный налог с продаж по максимальной ставке в 5 %45. Данные меры, вероятно, потребуют внесения некоторых изменений в порядок установления (и размеры) ставок по налогам, взимаемым в рамках специальных налоговых режимов46. Однако возникающие технические проблемы компенсирует то, что понижение ставки НДС позволит «создать» новую налоговую базу в виде розничного товарооборота, которая будет закреплена за субфедеральным уровнем.

Во-вторых, потребуется отмена ограничений на установление размеров региональной составляющей ставки налога на прибыль (в настоящее время регионы устанавливают ее в интервале 13,5-18 %) для регионов, перешедших на формирование финансовых отношений по первой и второй схемам межбюджетных отношений (более подробно приводимые схемы описаны ниже в таблице 2).

В-третьих, следует предоставить субъектам Федерации право (в рамках первых двух схем) водить дополнительный налог на имущество (в форме налога на роскошь) с закреплением поступлений от этого налога за муниципальными бюджетами.

В этом случае каждый из наиболее финансово благополучных субъектов Федерации может определить, что признается «предметом роскоши» на его территории. При этом существенная часть методического обеспечения такой конкретизации (хотя бы в самом общем виде) может быть возложена на Федеральную налоговую службу.

В-четвертых, потребуется выделить «компенсационную дотацию» бюджетам субъектов Федерации. Она компенсирует потери (расчетные) регионального бюджета от установленных федеральным законодательством налоговых льгот по налогу на имущество организаций и земельному налогу. Отмена федеральных налоговых льгот по этим налогам, как это планируется в настоящее время, приведет к ухудшению финансового положения отдельных налогоплательщиков и потребует дополнительных расходов от федерального бюджета (увеличения бюджетного финансирования организаций на сумму этих налогов) и региональных бюджетов.

Наконец, в-пятых, региональному бюджету следует предоставить возможность участия в распределении общих доходов от НДС по нормативу. Норматив предлагается определять как 20 % суммы НДС, поступившей в консолидированный бюджет страны по итогам предшествующего квартала, в расчете на душу населения, умноженную на численность населения соответствующего региона (данный трансферт может быть ежеквартальным или ежемесячным). Для расчета следует использовать не региональные данные, а сумму НДС, поступившего в бюджетную систему страны47. Фактически это дополнительный нецелевой трансферт субфедеральным бюджетам. Участие в распределении НДС означает для субъекта Федерации отказ от получения некоторых категорий субсидий и (или) субвенций из федерального бюджета при сохранении обязанности финансировать соответствующие целевые расходы за счет собственных средств.

Все предложенные выше элементы модели предполагают существенный пересмотр и процедур, и порядка финансирования расходов, а также порядка финансирования дефицита региональных бюджетов. И то и другое требует детального углубленного анализа, который невозможно представить в рамках небольшого доклада. Поэтому ниже этот аспект проблемы будет затрагиваться лишь по мере необходимости.

^ Второе положение. Изменение порядка финансирования ряда расходов (групп расходов). Расширение круга (и объема) собственных доходов субфедеральных бюджетов предполагает изменение порядка финансирования части расходов как в пределах собственных полномочий, так и по передаваемым полномочиям. На этом вопросе мы не останавливаемся подробно, поскольку выработка конкретных предложений и их количественная оценка требуют специальных исследований.

^ Третье положение. Адекватное увеличению объема собственных доходов и доходных полномочий расширение ответственности региональных властей, как перед населением региона, так и перед Федерацией. Поскольку действующая модель ответственности региональных властей перед вышестоящим уровнем власти (Президентом РФ) доказала свою непригодность, создание новой схемы формирования системы межбюджетных трансфертов не имеет смысла вне нового подхода к повышению уровня этой ответственности.

Данная проблема требует особого исследования и полноценно может быть прояснена только в рамках первого этапа реформы межбюджетных отношений. На сегодня очевидно лишь то, что уровень ответственности органов власти субъектов Федерации перед населением и Федерацией (понимаемой как все граждане страны, а не группа чиновников в Москве), должен быть адекватен принимаемым на себя полномочиям, а также величине доходов субфедеральных бюджетов. Ясно и то, что предмет данной ответственности доложен быть предельно конкретен и, как мы полагаем, сведен на втором этапе реформы межбюджетных отношений к обеспечению определенного федеральным законодателем качества жизни граждан России.

^ Четвертое положение. Замена некоторых целевых трансфертов (субсидий и субвенций) дополнительными собственными доходами или дополнительной дотацией (нецелевой трансферт) при сохранении обязанности по финансированию соответствующих групп расходов и контроля за минимально допустимой величиной этих расходов со стороны Федерации. Полагаем, что изменение порядка формирования собственных доходов бюджетов субъектов Федерации должно сопровождать формирование новой схемы формирования системы межбюджетных трансфертов.

Мировая практика фиксирует определенную цикличность развития данной системы. Обусловлено это тем, что возникновение конкретной проблемы требует формирования специальной программы по ее решению (финансированию). По истечении определенного срока накапливается значительное число смежных или сходных программ (подпрограмм), а повышение эффективности их функционирования и использования финансовых ресурсов требует их объединения и укрупнения48. На этой основе формируется «блочный грант» (трансферт для финансирования блока программ), направленный на решение новых проблем.

Укрупнение программ актуально и для России. Так, перечень программ (целей), на которые выделяется финансирование из федерального бюджета, а средства поступают в бюджеты субъектов Федерации и муниципальных образований, довольно велико (см. таблицу 3 Приложения). В этих условиях очевидна потребность в группировке программ (и их финансовых ресурсов) для более эффективной реализации их целей и эффективного использования финансовых средств.

Расширение собственных доходов субфедеральных бюджетов будет иметь место преимущественно за счет перераспределения в их пользу части доходов. Это предполагает осуществление оценки хотя бы некоторых потерь федерального бюджета в результате реализации предложенных мероприятий. Подобная оценка приведена в таблице 1.

^ Таблица 1

Потери федерального бюджета от перераспределения

доходов в пользу субъектов РФ


Мероприятие

Для региональных бюджетов

^ Для федерального бюджета

Потери доходов

Сокращение расходов

20 % суммы поступлений НДС в расчете на душу населения

Замещает дотации (все) для 48 регионов, по Ханты-Мансийскому АО замещает все целевые гранты

20 % суммы НДС

Сокращение размеров ФФПР, а также сумм целевых видов финансовой помощи по 48 регионам (в различных пропорциях)

Дополняется введением налога с продаж (исходя из действовавшей в 2001 г. схемы)

Замещает дотации для 8 регионов, а еще для 17 регионов происходит замещение всех целевых грантов

1,5 п.п. ставки НДС

Сокращение размеров ФФПР, а также сумм целевых видов финансовой помощи по 48 регионам (в различных пропорциях)

Отмена ограничений на ставку налога на прибыль и предоставление права вводить дополнительный налог на имущество для некоторых регионов (первые две группы)




Нет

Нет


Проведение количественных оценок этих потерь требует дополнительных исследований (прежде всего в части оценок потенциального изменения порядка финансирования расходов) и не может быть проведено в рамках настоящего доклада.


^ 4.3. Возможные схемы финансовых взаимоотношений


Высказанные ранее предложения относятся к числу общих и, согласно гипотезе доклада, должны варьировать в субъектах Федерации с различным уровнем социально-экономического развития. Поэтому ниже предлагаются четыре схемы формирования финансовых взаимоотношений региона и Федерации, различающиеся по десяти параметрам.

Первый. Участие или не участие в системе бюджетного выравнивания (получение дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности). Подход предполагает отсутствие дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности для некоторых регионов (первая и вторая схемы таблицы 2).

Таблица 2
1   2   3   4   5

Поиск по сайту:



База данных защищена авторским правом ©dogend.ru 2014
При копировании материала укажите ссылку
обратиться к администрации
Уроки, справочники, рефераты