Домой

Содержание раздел Актуальные проблемы права Барков А. В. Социальная услуга как объект рыночных правоотношений Блинков О. Е. Общее и местное наследственное право в дореволюционной России (исторический очерк)




НазваниеСодержание раздел Актуальные проблемы права Барков А. В. Социальная услуга как объект рыночных правоотношений Блинков О. Е. Общее и местное наследственное право в дореволюционной России (исторический очерк)
страница9/13
Дата17.02.2013
Размер2.99 Mb.
ТипИсторический очерк
Правомочие «владение» как составляющий элемент права собственности в российском праве
Некоторые проблемы правового регулирования предмета и последствий парламентского расследования в россии
К.С. Фитисов
Подобные работы:
1   ...   5   6   7   8   9   10   11   12   13

^ ПРАВОМОЧИЕ «ВЛАДЕНИЕ» КАК СОСТАВЛЯЮЩИЙ ЭЛЕМЕНТ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ В РОССИЙСКОМ ПРАВЕ


«Слово «собственность» отягощено в нашем мышлении античным статичным определением и потому во всех случаях своего использования фальсифицирует динамический характер нашего жизненного стиля. Мы оставляем такие определения на откуп чуждых миру и абстрактных этиков, юристов, философов, допускаем ими играть политических доктринеров, занятых бессмысленной сварой, а между тем на метафизике одного этого понятия покоится все в целом понимание экономической истории наших дней»1.

Пункт 1 статьи 209 ГК РФ указывает, что собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Между тем, законодательство РФ не содержит определения права собственности, поскольку названная хорошо известная «триада» правомочий собственника не является определением права собственности, а лишь является его содержанием.

Недостаток сформулированной таким образом статьи заключается в следующем. Для понимания права собственности необходимо дать определение каждому из трех названных правомочий. Поскольку легальное определение ни одному из правомочий ГК РФ не дает, указанные определения формируются в юридической доктрине учеными. Это с неизбежностью ведет к формированию различных представлений и взглядов (иногда и абсолютно противоположных) по каждому вопросу в отдельности. Получается, что содержание права собственности зависит от сложившегося в данный момент понимания составляющих его элементов (триады правомочий), которое принято большинством ученых. Изменение представления о том или ином элементе права собственности влечет одновременно и изменение содержания самого права собственности. То есть в зависимости от того, что мы понимаем под правомочием владения, пользования и распоряжения и какой объем информации мы вкладываем в эти понятия зависит само понимание права собственности. Будет ли понимание триады правомочий по каким либо причинам урезано, либо, наоборот, расширено, это приведет также к изменению содержания права собственности. Кроме того, учитывая, что единого понятия «имущество» в Российском законодательстве также не дано1, можно сделать вывод о том, что право собственности является исключительно теоретической категорией.

Таким образом, рассматривая в отдельности обозначенные ГК РФ правомочия собственника, мы можем если не придти к четкому определению права собственности, то, по крайней мере, раскрыть его содержание. Однако вопрос о том, что же заключает в себе право собственности будет оставаться открытым. Здесь необходимо учесть мнение Л.В. Щенниковой о том, что «рассуждая о праве собственности в России, мне хотелось бы подчеркнуть, что эта проблема и целый комплекс вопросов, которые она порождает, не является чистой, рафинированной теорией. С самого начала акцентируем внимание на мысли о том, что право собственности отнюдь не исчерпывается его определением в законе. Сформулировать содержание данной категории в законе оказалось делом сложным, однако суть проблемы института собственности состоит не в дефиниции основной категории»2.

Как считает Ю.К. Толстой, принадлежащие собственнику правомочия по владению, пользованию и распоряжению вещью полностью выражают объем права собственности3. А Е.А. Суханов определяет право собственности как право, представляющее собой наиболее широкое по содержанию вещное право, которое дает возможность своему обладателю собственнику и только ему определять содержание и направления использования принадлежащего ему имущества, осуществляя над ним полное хозяйственное господство4. Однако данное определение не позволяет выявить, в чем же все таки заключаются правомочия собственника и как они соотносятся с предложенными «использование» и «хозяйственное господство», являются ли они иными правомочиями, или включаются в содержание существующей триады.

Выражение содержания права собственности через триаду правомочий владения, пользования и распоряжения традиционно для русского гражданского права, поскольку еще в ходе составления проекта Гражданского Уложения предлагалось разграничивать общее понятие права собственности и указания на содержащиеся в нем элементы. Право собственности понималось как право полного и исключительного господства лица над имуществом, насколько это право не ограничено законом и правами других лиц. Собственнику же принадлежит право на владение имуществом, с устранением всякого постороннего воздействия и вмешательства, а также право пользования имуществом. Собственник вправе извлекать из имущества всякого рода доходы и вообще употреблять имущество по своему усмотрению1. Однако основоположником конструкции триады правомочий собственника в российской цивилистике можно считать В.Г.Кукольника, определившего право собственности как «право в наличных материальных вещах, из коего следует власть владеть, пользоваться и располагать оными во всем их пространстве или в части, ежели тому не препятствует закон или право другого лица»2.

В советский период большинство ученых-юристов также выражало субъективное право собственности через триаду правомочий - владение, пользование, распоряжение3, однако такое понимание подвергалось критике. Так, А.В. Венедиктов предлагал определять право собственности как право индивида или коллектива использовать средства и продукты производства своей властью и в своем интересе на основе существующей в данном обществе системы классовых отношений и в соответствии с нею4. Традиционное определение права собственности как права владения, пользования и распоряжения вещью он отрицал, во-первых, потому, что право собственности, по его мнению, не исчерпывается тремя названными правомочиями собственника. В качестве примера приводится судебный арест имущества, при котором собственник может быть лишен владения, пользования и распоряжения арестованным имуществом, но «у собственника остается все же какой-то реальный «сгусток» его права собственности»5. Во-вторых, определение права собственности «должно само по себе обязывать к раскрытию специфических классовых особенностей отдельных форм собственности в каждой формации»6. Однако В.А. Тархов и В.А. Рыбаков указывали, что первый из упреков, делаемых А.В. Венедиктовым в отношении традиционного определения, с равным успехом можно сделать и его определению. Тот же самый пример с судебным арестом имущества показывает, что собственник в таком случае не может «использовать» имущество «своей властью и в своем интересе», не переставая все же быть собственником. Следовательно, в этой части определение академика Венедиктова ничем не отличается от традиционного определения1. Авторы предлагают свое определение - право собственности является юридическим выражением присвоения, предоставляющим собственнику правомочия непосредственного владения, пользования и распоряжения вещью, в соответствии с существующим правопорядком, установленным в интересах господствующего класса (в интересах бесклассового общества), а также делают весьма спорное в настоящее время заключение о том, «что не все материальные блага могут быть объектом права собственности, а нематериальные – никогда»2.

В дальнейшем наблюдается переход от абстрактно-всеобщего субъекта всенародной собственности к конкретизированной всеобщности субъектов собственности3. При этом право собственности В.С. Нерсесянц понимает очень широко: право собственности - это свобода индивидов и других субъектов социальной жизни в такой существенной сфере общественной жизни, как отношения к средствам производства, экономике в целом4. В.П. Грибанов усматривает в праве собственности двойственный характер. Оно представляет собой, во-первых, отношения собственника к принадлежащей ему вещи, во-вторых, отношения между собственником и другими лицами по поводу данной вещи5. Почти такой же позиции придерживается Е.А. Суханов, который рассматривает отношения собственности как отношения собственника к принадлежащему ему имуществу как к своему и как отношения между собственником и третьими лицами, обязанными не препятствовать собственнику в осуществлении его правомочий6. Причем Е.А. Суханов понятие «форма собственности» рассматривает как чисто экономическое понятие, и поэтому оно, с его точки зрения, юридически незначимо7. Ю.К. Толстой понимает собственность как отношение человека (лица) к вещи как к своей и любую форму собственности признает частной1. В.А. Дозорцев считает, что форма собственности - это не юридическая, а экономическая категория, что существует только право собственности, но нет никакого права частной собственности вообще2. Л.В. Щенникова указывает, что нет форм собственности, а есть различные субъекты этого права3.

Между тем, А.А. Рубанов полагает, что в современных условиях нарождается новая модель права собственности, сущность которой состоит в разделении права собственности на вещь и права управления вещью. По его мнению, понятие управления является ключом ко всей рассматриваемой модели4. Не разделяют указанную позицию С.А. Зинченко и Н.С. Бондарь. Они считают, что сущность новой модели права собственности связана не только и не столько с вышеуказанным разделением права, сколько с выходом отношений собственности за пределы чисто вещного, товарного мира. Они полагают, что целесообразно исходное понятие права собственности представить в сущностном (абстрактном) плане, а затем определить применительно к той или иной форме собственности содержательную сторону, отражающую ее специфику. Они предлагают общее родовое понятие права собственности закрепить в базовом нормативном акте следующим образом: «Собственник относится к продуктам материального и интеллектуального труда, природным ресурсам, иным условиям воспроизводства как к своим»5.

Вместе с тем, считаем верным замечание К.И. Скловского о том, что «указание в законе на владение, пользование, распоряжение вещью собственником не может пониматься в смысле исчерпания этими возможностями всего права собственности, равно как и в смысле указания на расщепление права собственности на три или иное количество правомочий. Право собственности является единым, цельным правом и не распадается на какое-то конечное число правомочий. Закон говорит именно о праве собственности, а не об отдельных правомочиях собственника»6, а выделение каких-либо отдельных правомочий приводит к ограничению права собственности. Действительно, с одной стороны, право собственности предоставляет собственнику всю полноту прав в отношении его имущества. С другой стороны, выделяя конкретные правомочия собственника и не давая им определение ГК РФ предоставляет возможность дать недостающее толкование доктрине, что в любом случае приведет к какому бы то ни было ограничению самого понятия права собственности поскольку, как мы отметили выше, содержание понятия права собственности зависит от содержания понятий его элементов1.

Таким образом, признавая право собственности единым правом, мы позволим себе выделять из него отдельные правомочия и рассматривать их, поскольку в зависимости от этого будет определен и круг объектов, на которые может распространяться право собственности.

Первым названным в современном ГК РФ правомочием собственника является правомочие владения.

Г. Ф. Шершеневич полагал, что владение должно являться введением к изложению вещных прав «так как оно представляет фактическую сторону собственности, так как защита его устанавливается в интересе собственности и так как, наконец, продолжительное владение способно превратиться в право собственности, то изложение его должно непосредственно предшествовать изложению права собственности и изложению прав на чужие вещи»2. Понятие владения (possessio)3 на протяжении многих веков относится в юриспруденции к числу наиболее фундаментальных, проблемам владения и его защиты посвящены многочисленные труды как европейских, так и российских цивилистов. Необходимо отметить, что в римском праве владение признавалось самостоятельным вещным правом, существующим наряду с правом собственности, и пользовалось самостоятельной правовой защитой. В этой связи триада правомочий собственника не содержала в себе правомочия владения, под которым понималось реальное, фактическое обладание вещью.

Определений понятию владения дано достаточно много. Иеринг предлагает определять владение как «фактическое засвидетельствование собственнических притязаний» в отношении вещи4. К.П.Победоносцев определял владение как содержание предмета в своей власти с целью и намерением держать его на свое имя за собой; во владении проявляется воля человека, осуществившаяся на предмет внешнего мира, наложение на этот предмет личности человека. Владение понимается как «признак духовной связи человека с имуществом»5. И.А.Покровский понимал владение как фактическое обладание лицом вещью, взятое независимо от вопроса о праве на него и от вопроса о способах его приобретения1. В.Г.Демченко рассматривал владение исключительно как фактическое отношение2.

В современной теории владение понимается как осуществление физической власти над вещью3 или реальное господство лица над вещью4. Т.е. объектом владения, независимо от самой формулировки, данной понятию владения, является объект материальный – вещь. Отсюда большинство ученых делают вывод, что, соответственно, и объектом права собственности являются только индивидуально-определенные объекты материального мира5.

Однако на практике право собственности уже распространяется на вещи, не имеющие материального выражения, что подтверждается и судебной практикой.

Конституционный Суд РФ придерживается позиции, допускающей существование права собственности на имущественные права. Так, в одном из своих постановлений он прямо указывает, что к имуществу, находящемуся в собственности юридического лица, в соответствии со статьей 128 Гражданского кодекса РФ могут относиться вещи, включая деньги, и иное имущество, в том числе имущественные права. Таким образом, имущество банка как собственника составляют денежные средства и имущественные права (права требования).6 В постановлении от 17 декабря 1996 г. N 20-П, обосновывая неконституционность бесспорного порядка взыскания штрафов, предусмотренных налоговым законодательством, Конституционный Суд РФ сослался на положения статьи 35 Конституции РФ, устанавливающие гарантии права собственности (абзац 4 пункта 5 Постановления). При этом Конституционный Суд РФ применил указанную норму о праве собственности, не делая каких-либо различий между тем, взыскивается ли штраф за счет наличных или безналичных денег.1

Также судебная практика, как правило, не отражает споров, связанных с правовой природой бездокументарных ценных бумаг. А обобщающие документы судов высших инстанций вообще не делают разницы между документарными и бездокументарными ценными бумагами. Споры о ценных бумагах не дают ответа на вопрос, какая их форма, собственно, имеется в виду. Так, Постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 2 апреля 1997 г. N 4/8 «О некоторых вопросах применения Федерального закона «Об акционерных обществах»»2 не содержит положений, свидетельствующих о разграничении судом споров в зависимости от формы ценных бумаг. Если учесть, что практически большинство выпусков эмиссионных ценных бумаг совершается в бездокументарной форме, то становится очевидным, что судебная практика обнаруживает тенденцию к унификации регулирования документарных и бездокументарных именных ценных бумаг.

В Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 17 ноября 1998 г. N 2208/98 сказано, что согласно статье 29 Федерального закона «О рынке ценных бумаг» запись в реестре акционеров фиксирует право собственности лица на соответствующее количество акций. Внесение изменений в эту запись без ведома и указаний акционера является нарушением его права собственности. Иск о признании неправомерными таких изменений в реестре акционеров с требованием о восстановлении прежней записи является, по существу, иском о защите нарушенного права.

Наконец, в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 28 декабря 1999 г. N 1293/99 подчеркивается применительно к бездокументарным ценным бумагам, что поскольку пункт 1 статьи 302 ГК РФ предусматривает, что если имущество возмездно приобретено у лица, которое не имело права его отчуждать, о чем приобретатель не знал и не мог знать (добросовестный приобретатель), то собственник вправе истребовать это имущество от такого приобретателя лишь в случае, когда имущество выбыло из владения собственника помимо его воли. Но особенность объекта права создает проблемы и при защите самого права на этот объект. Среди имеющих общий характер актов судебных органов наиболее важное значение в рассматриваемом аспекте имеет Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ N 8 от 25 февраля 1998 г. «О некоторых вопросах, связанных с защитой права собственности и других вещных прав». В сферу действия статьи 302 ГК РФ (Истребование имущества от добросовестного приобретателя) Высший Арбитражный Суд РФ вовлекает такие виды имущества, которые вообще не могут быть предметом виндикационного иска (статья 301 ГК РФ). К бездокументарным ценным бумагам в силу их нематериального характера неприменимо ни само понятие владения, ни соответственно предусмотренный статьей 301 ГК РФ способ его защиты - виндикационный иск. В силу указанных обстоятельств к такого рода объектам неприменимо и необходимое для целей применения статьи 302 ГК РФ понятие утраты владения - как по воле собственника, так и помимо его воли. Тем не менее, в пункте 7 Обзора практики разрешения споров по сделкам, связанным с размещением и обращением акций,1 указывается, что требование собственника или уполномоченного им лица о возврате акций, предъявленное к добросовестному приобретателю, носит виндикационный характер и может быть удовлетворено лишь при наличии условий, предусмотренных статьей 302 ГК РФ.

Как видно, арбитражная практика исходит из того, что бездокументарные акции являются вещами и, следовательно, на них следует распространять правовой режим вещей со всеми вытекающими отсюда последствиями, в том числе и теми, которые сопровождают нарушение вещного права (то есть предъявление вещных исков).

Таким образом, правомочие владения распространяется и на нематериальные объекты, имея, вместе с тем, определенную специфику. В данном случае владение будет характеризоваться не физическим обладанием вещью, а возможностью лица иметь доступ к нематериальному объекту. Это влечет и различия при защите прав собственника, поскольку в первом случае будет достаточно признания права собственника на нематериальный объект, тогда как для материальных объектов необходимо, помимо установления прав на объект, изъятие незаконно удерживаемого объекта у нарушителя.

С учетом того, что право собственности предоставляет всю полноту прав на имущество, является единым правом, условно подразделяющимся на правомочия владения пользования и распоряжения, ограничение его распространением исключительно на материальные объекты считаем необоснованным. Сделано это в силу исторически сложившегося толкования правомочия владения как физической власти (физического господства) лица над вещью, которое существует уже на протяжении многих лет. Вместе с тем, в настоящее время существует необходимость отказа от подобного понимания, поскольку распространение правомочия владения на новые объекты права – нематериальные – позволит устранить многие возникающие коллизии.


Ю.Г. Федотова


^ НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРЕДМЕТА И ПОСЛЕДСТВИЙ ПАРЛАМЕНТСКОГО РАССЛЕДОВАНИЯ В РОССИИ


Проблемы, связанные с реализацией прав и свобод человека и гражданина по-прежнему актуальны, в научных исследованиях и правоприменительной практике изыскиваются наиболее эффективные методы их решения. Контроль – одно из важнейших направлений деятельности парламента как органа государственной власти. Парламентские расследования, являясь одной из форм парламентского контроля, способны стать эффективным механизмом решения столь важных проблем, «позволяют оперативно реагировать на вызывающие широкий общественный резонанс события, выявлять, пресекать и предотвращать факты неправомерного поведения самых разнообразных субъектов, включая государственные органы, должностных лиц, различные государственные и негосударственные организации».1

Конституция России не содержит норм, регулирующих основные положения парламентского расследования. Между тем потребность в правовом регулировании данного института возникла задолго до принятия действующего Федерального закона 2005 г., о чем свидетельствует опыт проведения парламентских расследований. Проект Федерального закона № 196-ФЗ от 27 декабря 2005 г. «О парламентском расследовании Федерального Собрания РФ» активно разрабатывался, но всё-таки не укрепил контрольные полномочия российского парламента. Проигнорирован имеющийся исторический опыт проведения расследований. Таким образом, законодательное регулирование данного правового института требует усовершенствования, иначе его реализация становится затруднительной.

Предмет парламентского расследования включает факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина; обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера; обстоятельства, связанные с негативными последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (ст. 4 ФЗ). В истории парламентаризма России имеется практика проведения расследований и при возникновении негативных последствий для государства без нарушения прав и свобод человека. Так, в 1997 г. проводилось парламентское расследование финансовой деятельности Национального фонда спорта и обстоятельств последствий бюджетной компенсации отмененных льгот. При этом сомнению подвергалась не только целесообразность льгот для поддержки отдельных фондов, но и целесообразность финансовых преференций в особой экономической зоне в Калининградской области.1 Стоит отметить, что согласно ч. 1 ст. 1 ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания РФ» предметом регулирования Закона являются общественные отношения, связанные с осуществлением палатами Федерального Собрания Российской Федерации деятельности по расследованию фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для общества и государства. Между тем ст. 4 ФЗ не отражает в полной мере данную цель института, т.к. не включает соответствующие факты в предмет парламентского расследования.

И всё же законодатель пошел по верному пути, включив в предмет парламентского расследования обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера, и обстоятельства, связанные с негативными последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера вне зависимости от наличия фактов грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина. В связи с изложенным, законодателю целесообразно установить открытый перечень обстоятельств, составляющих предмет парламентского расследования, включив факты, имеющие негативные последствия для государства и общества, не ограничивая их обстоятельствами, связанными с возникновением или последствиями чрезвычайных ситуаций.

Другой существенной проблемой законодательного регулирования предмета парламентского расследования является отсутствие дефиниции понятия массовых и грубых нарушений прав человека, что может стать препятствием для реализации института. К такому выводу позволяет прийти анализ норм международного права, определяющих понятие массовых нарушений прав человека как преступление. Кроме того, законодательно установлено, что парламентское расследование не подменяет собой дознание, предварительное следствие и судопроизводство, а также определены исключения из предмета парламентских расследований.

Понятие массовых нарушений прав и свобод неоднократно применяется российским законодателем. Между тем определение предмета парламентского расследования не отражает специфики данной формы парламентского контроля и не позволяет отделить её от других процессуальных форм. На мой взгляд, понятие массовых нарушений прав человека должно включать такие нарушения общепризнанных прав и свобод, которые выявляются неоднократно, причём причина возникновения данных нарушений связана с несовершенством правового регулирования конкретных общественных отношений, либо несовершенство правового регулирования препятствует своевременному и эффективному выявлению, предупреждению, пресечению или устранению данных правонарушений. Именно в таких случаях целесообразно проведение парламентского расследования, здесь проявляется его смысл и назначение. Поэтому несовершенство правового регулирования соответствующих общественных отношений должно являться ключевым моментом при определении фактов массовых нарушений прав и свобод человека как основания для проведения парламентского расследования.

В целом парламентское расследование, являющееся эффективным механизмом разрешения проблем, связанных с грубым и массовым нарушением прав человека, способствует реализации международно-правовых обязанностей Российской Федерации. Существует право и обязанность государства соблюдать, содействовать осуществлению и защищать все права человека и основные свободы в пределах своей национальной территории и осуществлять деятельность по ликвидации массовых и грубых нарушений прав наций и народов, в частности по ликвидации апартеида и всех форм расизма и расовой дискриминации. Данная обязанность является неотъемлемой частью принципа отказа от интервенции и невмешательства во внутренние и внешние дела государств.1 Учитывая положения статей 4, 10 Конституции РФ, можно прийти к выводу о недопустимости проведения парламентского расследования по фактам и обстоятельствам, имевшим место на территории иностранного государства.

В число исключений из предмета парламентского расследования входит деятельность Президента РФ. Среди парламентариев существует мнение, что это умаляет права российского парламента, т.к. «в мировой практике парламентские расследования касаются в первую очередь деятельности высших органов власти».2 Другие утверждают, что «вполне достаточно записанной в статье 93 Конституции возможности отрешения Президента РФ от должности».3 На мой взгляд, проведение в отношении Президента РФ расследования и применение его правовых последствий ведёт к подмене одной формы парламентского контроля другой, влечёт необоснованное расширительное толкование главы 5 Конституции РФ, а также нарушение ст. 92, 93 Конституции РФ.

Д.Б. Трошев предлагает «п. 1 ч .2 ст. 4 «Предмет парламентского расследования» Федерального закона «О парламентском расследовании Федерального Собрания РФ» изложить в следующей редакции: «Парламентскому расследованию не подлежат: 1) деятельность Президента Российской Федерации, за исключением случаев невыполнения последним обязанности по своевременному введению чрезвычайного или военного положения, если такие действия (бездействия) повлекли за собой грубое или массовое нарушение гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина».1 Данное расширение предмета парламентского расследования отражает потребность в становлении института как эффективного механизма парламентского контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. В то же время волнует вопрос о правовых последствиях такого парламентского расследования, роли итогового доклада парламентской комиссии. Действующее законодательство не устанавливает мер ответственности Президента РФ, которые могли бы быть применены в данном случае.

Отмечу, что статьей 103 Конституции РФ к ведению Государственной Думы отнесено выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности, и в настоящее время деятельность комиссии Государственной Думы по выдвижению обвинения урегулирована Регламентом Государственной Думы, т.е. на уровне Постановления палаты. Учитывая, что выдвижение обвинения против Президента РФ является конституционно-правовым институтом, то предпочтительно урегулирование порядка работы соответствующей комиссии Федеральным законом. Таким образом, Федеральный закон «О парламентском расследовании» должен содержать отдельную главу, посвященную данному правовому институту. В связи с этим считаю допустимым существование двух типов парламентских расследований: как основной формы парламентского контроля и как предварительной процедуры, сопутствующей иной форме парламентского контроля.

Предметом парламентского расследования также не может быть установление виновности конкретных лиц в совершении преступления, что соответствует статье 118 Конституции РФ, согласно которой правосудие в России осуществляется только судом. Между тем закон устанавливает, что расследование не может быть проведено в случае принятия судом или мировым судьей к производству дела, касающегося расследуемых фактов. Так как процессуальное законодательство допускает правовые механизмы, при реализации которых разрешения дела по существу не происходит (оставление заявления без рассмотрения, прекращение производства по делу), законодателю целесообразно оговорить возможность возобновления парламентского расследования, прекращённого ранее.

По результатам расследования готовится итоговый доклад комиссии, который направляется в палаты Федерального Собрания РФ. В итоговом докладе должны содержаться выводы комиссии по расследуемым ею фактам и обстоятельствам (ст. 25 ФЗ). Особенно ценным является положение о том, что в нём могут содержаться предложения о принятии нормативных правовых актов, направленных на устранение причин и последствий событий, послуживших основанием для проведения парламентского расследования. Здесь отражается социальная значимость не только работы конкретной парламентской комиссии, отдельного парламентского расследования, правового института, но и деятельности российского законодательного органа в целом.

Эффективность парламентского расследования проявляется и в качественной реализации положения о том, что в итоговом докладе могут содержаться предложения об освобождении от должности должностных лиц, действия (бездействие) которых повлекли (повлекло) за собой возникновение фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения расследования, или действия (бездействие) которых по устранению причин и последствий событий, послуживших основанием для проведения расследования, носили (носило) неудовлетворительный характер, предложения о совершенствовании деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (ч. 3 ст. 25 ФЗ). Между тем законодатель не конкретизирует специальные последствия проведения парламентского расследования, связанного с осуществлением полномочий Правительства РФ. Очевидно, что парламентское расследование не должно подменять иные формы парламентского контроля, но может быть связано с ними: по итогам его проведения Государственная Дума может выразить недоверие Правительству РФ (ч. 3 ст. 117 Конституции РФ).

Палаты российского парламента в течение одного месяца рассматривают и утверждают итоговый доклад. При рассмотрении доклада они вправе предложить комиссии уточнить его отдельные положения. Итоговый доклад считается утверждённым, если за него проголосовало более половины от общего числа членов соответствующей палаты. При неутверждении итогового доклада хотя бы одной из палат деятельность комиссии прекращается (ч. 8 ст. 25 ФЗ). В случае закрепления права палаты проводить парламентское расследование самостоятельно, без согласия другой палаты, целесообразно ввести норму, согласно которой в этом случае одобрения итогового доклада другой палатой не требуется. Кроме того, необходимо ввести положение о том, что при неодобрении хотя бы одной из палат итогового доклада парламентского расследования, проведённого палатами совместно, формируется согласительная комиссия.

Стоит отметить, что законодателем не установлено разграничение прав и обязанностей различных групп субъектов, привлеченных к участию в парламентском расследовании. Целесообразно выделить следующие группы участников парламентского расследования: субъекты, действия (бездействие) которых расследуются в соответствии с ФЗ «О парламентском расследовании», и граждане и должностные лица, привлеченные с целью предоставления необходимой (необходимых) для проведения парламентского расследования информации (документов, материалов). Данная классификация имеет существенное значение при определении пределов обеспечения принципа гласности проведения парламентского расследования.

От решения вопроса об итогах парламентского расследования напрямую зависит реальность или фиктивность полномочий Федерального Собрания по осуществлению парламентских расследований. В ряде зарубежных государств предусмотрена возможность обращения по результатам парламентского расследования в суд либо к компетентному органу или должностному лицу с требованием о привлечении тех или иных виновных лиц к ответственности. Практика проведения парламентских расследований Конгрессом Соединенных Штатов Америки включает в себя применение санкции в виде сокращения бюджетных ассигнований ведомству, в деятельности которого выявлены нарушения.1 При необходимости возможно принятие решения и о выделении дополнительного финансирования на те или иные нужды.

Законодатель не устанавливает правовой режим итогового доклада комиссии, его значение. Законом лишь определено, что утвержденный итоговый доклад направляется Президенту РФ, в Правительство РФ, публикуется в установленном порядке, а также размещается в сети «Интернет». Он может направляться в иные органы государственной власти, Генеральному прокурору РФ, соответствующие муниципальные органы. Правовой режим итогового доклада как источника общеизвестного факта на территории Российской Федерации может быть достигнут благодаря не только официальному опубликованию и размещению в сети «Интернет», но и обязательному доведению до всеобщего сведения (обнародованию) по телевидению и радио, итоговый доклад должен быть разослан также соответствующим учреждениям, организациям, т.е. необходим императивный характер нормы ч. 2 ст. 5 Закона «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания».2 Здесь осуществляется принцип гласности проведения расследования, а также содержится механизм реализации конституционного права каждого на получение информации. Это позволит, например, участникам гражданского процесса ссылать на факты, имеющие значение для правильного рассмотрения и разрешения дела, без необходимости их доказывания по существу.

Здесь имеет смысл обратиться к зарубежной практике. Согласно Основному закону ФРГ (ст. 44) решения следственных комитетов не подлежат судебному истолкованию. Суды свободны в рассмотрении и оценке обстоятельств, лежащих в основе расследования. В Королевстве Испания заключения комиссий не обязательны для судов и не могут влиять на их решения, однако результаты расследований сообщаются в прокуратуру для использования в соответствующих случаях.1

Вышесказанные положения обуславливают необходимость определения законодателем возможности выявления существенных нарушений при формировании парламентской комиссии, при реализации ею своих полномочий или иных нарушений закона, в связи с чем итоги парламентского расследования являются недействительными (ничтожными).

Исходя из изложенного, можно сделать вывод о том, что в целом действующее федеральное законодательство ограничивает возможность реализации института парламентского расследования. Всё же, нельзя не согласиться с тем, что принятие закона как нормативное закрепление данной формы парламентского контроля является положительным моментом и предполагает дальнейшее развитие и, соответственно, совершенствование рассматриваемого института. Значение Федерального закона о парламентском расследовании отмечено в Послании Президента РФ 2006 г., в котором сказано, что «во исполнение предложений, содержащихся в Послании последнего (2005) года, был принят ряд законов, совершенствующих… политическую систему... В то же время, планируя дальнейшее развитие нашей государственной и политической системы, необходимо учитывать современное состояние общества... одну из существенных черт нашей внутриполитической жизни, а именно: низкий уровень доверия граждан к отдельным институтам государственной власти и к крупному бизнесу»2.

Вопросы реализации Конституции РФ и расширения контрольных полномочий российского парламента не остались без внимания в Послании Президента РФ от 5 ноября 2008 г. Президент РФ подчеркнул решающую роль Конституции в становлении российской демократии и значение социальных гарантий, закреплённых ею. Реализация данных целей невозможна без совершенствования функционирования органов власти, в частности, в Послании указано на необходимость «расширить конституционные права Федерального Собрания, отнести к предметам ведения Государственной Думы (статья 103) контрольные функции в отношении исполнительной власти, установив конституционную норму, обязывающую Правительство России ежегодно отчитываться в Государственной Думе по итогам деятельности и по вопросам, поставленным непосредственно парламентом».1 Соответствующие право Государственной Думы ставить такие вопросы и корреспондирующая обязанность Правительства РФ закреплены в статьях 103 и 114 Конституции РФ.2

Значительные шаги к укреплению контрольных полномочий российского парламента уже осуществлены. Дальнейшее решение важных политических и социальных вопросов невозможно без качественного правового регулирования соответствующих институтов. В целях обеспечения эффективного механизма парламентского контроля за соблюдением прав и свобод человека в России преодоление данных проблем необходимо и возможно посредством усовершенствования существующего Федерального закона, устранения пробелов, а также внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ.


^ К.С. Фитисов

1   ...   5   6   7   8   9   10   11   12   13

Поиск по сайту:



База данных защищена авторским правом ©dogend.ru 2019
При копировании материала укажите ссылку
обратиться к администрации
Уроки, справочники, рефераты