Домой

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации и его реализация на уровне регионального закон




НазваниеПослание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации и его реализация на уровне регионального закон
страница4/7
Дата27.12.2012
Размер1.62 Mb.
ТипЗакон
Подобные работы:
1   2   3   4   5   6   7
Глава 7. Некоторые проблемные вопросы в правотворческой

деятельности

§ 1. Приведение регионального законодательства в

соответствие с федеральным законодательством

В соответствии с пунктом 2 статьи 3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев. В то же время федеральным законодательством определено, что датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции (статья 2 Федерального закона от 14 июня 1994 года № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»).

В субъектах Российской Федерации начинается работа по приведению регионального законодательства в соответствие с новым федеральным законом только после официального опубликования данного федерального закона.

Региональными законодателями неоднократно вносились в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекты федеральных законов об изменении нормы о приведении региональных законов в соответствие с федеральным законодательством по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Так, Самарская Губернская Дума в 2003 году предлагала в порядке законодательной инициативы (проект федерального закона № 401213-3) увеличить срок приведения законов субъектов Российской Федерации с трех до шести месяцев, который должен отсчитываться не с момента принятия федерального закона, а с момента вступления его в силу. В том же году Московская областная Дума предлагала в федеральных законах, принятых Государственной Думой по предметам совместного ведения, устанавливать срок приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным. Законодательное Собрание Омской области внесло в Государственную Думу проект федерального закона, в соответствии с которым после принятия федерального конституционного закона, федерального закона конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным конституционным законом, федеральным законом в течение шести месяцев со дня его официального опубликования, если иное не установлено указанным федеральным конституционным законом, федеральным законом.

Все вышеперечисленные законопроекты, за исключением последнего, который еще Государственной Думой не рассматривался, отклонены, при этом Правовое управление Государственной Думы и соответствующие профильные комитеты Государственной Думы в своих заключениях ссылаются на Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996 года № 10-П, в соответствии с которым: «Понятие «принятый федеральный закон», содержащееся в части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации, относится к результату законотворческой деятельности обеих палат и, следовательно, отличается от понятия «принятый Государственной Думой федеральный закон» (части 1, 2 и 3 статьи 105, статья 106). Несовпадающее содержание этих понятий отражает специфику отдельных стадий законодательного процесса».2

Однако указанное толкование Конституционным Судом Российской Федерации понятия «принятый федеральный закон» не относится к разрешению проблемы приведения законодательства субъекта Российской Федерации с принятыми федеральными законами по предметам совместного ведения, поскольку Конституционный Суд рассматривал положения статьи 107 Конституции Российской Федерации по вопросам взаимоотношений Государственной Думы, Совета Федерации Федерального Собрания и Президента Российской Федерации в части процедур принятия федерального закона, его отклонения Президентом Российской Федерации и повторного рассмотрения федерального закона палатами Федерального Собрания, а не положения статьи 76 Конституции Российской Федерации, в которой говорится о приведении регионального законодательства в соответствие с федеральным.

В то же время Государственная Дума при рассмотрении вышеперечисленных законодательных инициатив не отождествляет понятия «принятый федеральный закон» и «принятый Государственной Думой федеральный закон», то есть «принятие федерального закона» (комплекс установленных Конституцией законодательных процедур) и «дата принятия федерального закона» (принятие Государственной Думой в окончательной редакции). Подобное толкование Государственной Думой положений федерального законодательства не основывается на нормах конкретного нормативного правового акта.

Позиция Новгородской областной Думы по вопросу коллизии норм федерального законодательства при осуществлении приведения законов субъекта Российской Федерации с принятыми федеральными законами по предметам совместного ведения Федерации и субъектов Российской Федерации основополагается на необходимости внесения федеральным законодателем ясности во избежание двойного толкования норм, в том числе и со стороны надзорных и контролирующих органов, и установить «точку отсчета» не с момента принятия федерального закона, а со дня его официального опубликования.

Кроме того, в последнее время достаточно часто возникают ситуации, когда в так называемом «пожарном» порядке принимаются и публикуются федеральные законы. В качестве примеров можно привести Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» (опубликован в «Российской газете» 30.12.2004, большая часть норм вступает в силу с 1 января 2005 года), Федеральный закон от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (опубликован в «Российской газете» 31.12.2005, большая часть положений вступает в силу с 1 января 2006 года).

В связи с вышеизложенным разработка, подготовка и принятие областных законов в целях приведения законодательства Новгородской области в соответствие с изменившимся законодательством федеральным вызывает определенные затруднения.

На стадии разработки законопроекта вследствие ограниченности времени на рассмотрение областной Думы вносится проект областного закона, положения которого нуждаются в последующей доработке. Отсюда, как следствие, достаточное количество областных законов «поправочного» характера, вызванных уже проблемами регионального правотворчества.

При подготовке проектов областных законов также могут возникать сложности в процессе согласования. Например, законопроекты, затрагивающие интересы муниципальных образований, необходимо с ними согласовывать. Учитывая большое количество муниципальных образований на территории области (221 муниципалитет вместо существующих до начала 2006 года 22), процесс согласования может затянуться на длительный срок.

Проекты областных законов в соответствии со статьей 28 Регламента Новгородской областной Думы рассматриваются в двух чтениях. Заседания областной Думы проводятся, как правило, один раз в месяц. Принятый областной закон подлежит обнародованию Губернатором области.

Учитывая вышеизложенное, представляется целесообразным увеличение срока для приведения законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством по предметам совместного ведения с трех до шести месяцев со дня официального опубликования соответствующего федерального закона.

Еще одна составляющая проблемы приведения регионального законодательства в соответствие с законодательством федерального уровня – это «челночный» характер федеральных законов, когда в процессе разграничения полномочий часть этих полномочий забирается на уровень Российской Федерации, а впоследствии возвращается обратно регионам.

Так, в соответствии с изменениями, внесенными статьей 83 Федерального закона № 122-ФЗ (внесен на рассмотрение Государственной Думы Правительством Российской Федерации) в Лесной кодекс Российской Федерации, из состава лесного законодательства Российской Федерации были исключены законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Администрацией области был разработан проект областного закона о признании утратившими силу областных законов в области использования лесного фонда. Однако вскоре федеральный законодатель пересмотрел свою позицию по данному вопросу и Федеральным законом от 29 декабря 2004 года № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также расширением вопросов местного значения муниципальных образований» в Лесной кодекс Российской Федерации были внесены иные изменения, а статья 83 Федерального закона № 122-ФЗ была признана утратившей силу. В итоге принятие нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области лесного законодательства осталось в составе полномочий регионов, а подготовленный Администрацией области проект областного закона о признании утратившими силу областных законов в области использования лесного фонда не был внесен на рассмотрение областной Думы.

Статьей 62 Федерального закона № 122-ФЗ установлено, что субъекты Российской Федерации законами и иными нормативными правовыми актами не вправе регулировать правоотношения в области экологической экспертизы. В соответствии с данной нормой федерального законодательства областной закон от 01.12.2003 № 211-ОЗ «О разграничении полномочий областной Думы и Администрации области в области экологической экспертизы» в начале 2005 года был признан утратившим силу. Федеральным законом от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» в состав законодательства об экологической экспертизе были включены законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также были определены полномочия органов государственной власти регионов.

«Челночный» характер федерального законодательства негативно сказывается в процессе правоприменительной деятельности регионов, поскольку необходимо не только своевременно привести законодательство субъекта в соответствие с федеральным законодательством, но и организовать реализацию норм изменившегося федерального закона. Учитывая вышеизложенное, полагаем целесообразным согласиться с заключением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, что «рассмотрению и принятию законов должна предшествовать стадия оценки законопроекта с точки зрения согласованности его со стратегическими и тактическими задачами правового регулирования общественных отношений… Необходимо, чтобы при внесении законопроектов Правительством Российской Федерации одновременно представлялась концепция реализации их положений».3

Постоянно меняющееся федеральное законодательство требует внесения соответствующих изменений в законодательство субъектов Российской Федерации, в связи с чем региональное законодательство не может приобрести завершенный, устойчивый вид и подлинно регулятивный характер.

§ 2. Методическое и консультативное

содействие федеральных органов государственной

власти

В органы государственной власти регионов России достаточно часто поступает методическая помощь от федеральных органов государственной власти. Здесь можно выделить Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов, которые подготовлены Главным Государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации, правовыми управлениями палат Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации, Министерством юстиции Российской Федерации. Данные Методические рекомендации способствуют единообразному подходу к оформлению как нормативных правовых актов, принимаемых субъектами Российской Федерации, так и проектов федеральных законов, направляемых регионами в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в порядке законодательной инициативы.

Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в регионы направлялись рекомендации по порядку и срокам реализации некоторых федеральных законов по предметам совместного ведения Федерации и субъектов Российской Федерации, которые помогали своевременно разрабатывать и принимать областные законы и иные нормативные правовые акты области в развитие федерального законодательства (Федеральный закон от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации», Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и др.).

Следует также отметить методическую помощь федеральных органов государственной власти в части разработки ими модельных региональных законов или их отдельных положений. Например, из Центральной избирательной комиссии Российской Федерации поступают модельные законы субъектов Российской Федерации по вопросам выборов и референдумов, Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации разработаны типовые положения законов субъектов Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Указанные материалы не только помогают при разработке областных законов, но и позволяют увидеть позицию федеральных органов власти в решении определенных вопросов.

Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации проводят встречи, семинары и конференции с участием депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, работников аппаратов данных органов, представителей исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации с целью разъяснения отдельных положений федерального законодательства и разрешения вопросов, возникающих в регионах в процессе правоприменительной деятельности. Также проведение вышеперечисленных мероприятий позволяет обменяться мнениями представителям субъектов Федерации о путях решения возникающих проблем в их регионах.

В тоже время хотелось обратиться к федеральным органам власти с предложением чаще оказывать подобную методическую и консультативную помощь регионам, поскольку практика применения методических материалов имеет исключительно положительный результат.

§ 3. Кадровое обеспечение правотворческой деятельности

Еще один проблемный вопрос, на который необходимо обратить внимание в настоящем докладе – это подготовка кадров правотворческой деятельности. В Российской Федерации недостаточно развит анализ потребностей тех или иных органов и организаций в специалистах различных сфер деятельности. В связи с этим не все высшие учебные заведения подготавливают студентов-юристов с учетом специфики их дальнейшей работы, руководствуясь принципом «мы вас научим общей теории, а особенности будете постигать на практике».

По мнению помощника Президента Российской Федерации И.И.Шувалова «ни одно учебное заведение не готовит специалистов в области правотворчества… В последние годы в России появились специализированные вузы, осуществляющие подготовку юристов по разным направлениям… Однако все эти вузы сориентированы все-таки на правоприменительную деятельность будущих юристов.»4 Как следствие, работать в органы государственной власти субъектов Российской Федерации приходят юристы, имеющие общее представление о законотворческой деятельности и, как правило, слабо ориентирующиеся в региональном законодательстве.

Кроме того, Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» установлено, что в число квалификационных требований к должностям гражданской службы входят требования к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы или стажу работы по специальности, при этом квалификационные требования к стажу гражданской службы или стажу работы по специальности для гражданских служащих субъекта Российской Федерации устанавливаются законом субъекта Российской Федерации. Таким образом, подготовка специалистов правотворческой деятельности по системе обучения выпускников вузов непосредственно в органе государственной власти практически невозможна, так как они не имеют стажа работы по специальности.

Проблему наличия стажа при приеме на государственную службу дополняют трудности, связанные с низким уровнем денежного содержания в органах государственной власти.

В соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» размеры должностных окладов и окладов за классный чин государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации устанавливаются в соответствии с нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации. Максимальные и минимальные размеры должностных окладов и окладов за классный чин государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации указанным Федеральным законом и иными федеральными нормативными правовыми актами не ограничиваются. В то же время статьей 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации определено, что в субъекте Российской Федерации, которому предоставляются дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, размеры оплаты труда государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации не могут превышать размеры оплаты труда, установленные для соответствующих категорий федеральных государственных служащих.

Исходя из данного определения статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации возникают два вопроса: что подразумевать под «размерами оплаты труда» и вопрос соответствия категорий федеральных государственных гражданских служащих и государственных гражданских служащих регионов.

Понятие «размер оплаты труда» ни трудовое, ни бюджетное законодательство, ни законодательство о государственной службе не раскрывают. Статьей 129 Трудового кодекса Российской Федерации предусмотрено, что оплата труда - это система отношений, связанных с обеспечением установления и осуществления работодателем выплат работникам за их труд в соответствии с законами, иными нормативными правовыми актами, коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами и трудовыми договорами. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» определяет порядок формирования фонда оплаты труда государственных гражданских служащих, где перечислены выплаты по окладам за классный чин, за особые условия государственной гражданской службы, надбавки за выслугу лет и т.д., то есть все выплаты государственным гражданским служащим. Подобный комплексный анализ позволяет сделать вывод, что размер оплаты труда, о котором говорится в Бюджетном кодексе Российской Федерации, включает в себя не только должностной оклад, а полный объем выплат, установленных Федеральным законом.

Вопрос соответствия категорий федеральных государственных гражданских служащих и государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации в настоящее время остается открытым, так как Сводный реестр государственной гражданской службы Российской Федерации и порядок его ведения указом Президента Российской Федерации еще не утвержден.

Прокуратура Новгородской области обратилась с заявлением в суд о приведении приложения 1 к областному закону «О денежном содержании в органах государственной власти и органах местного самоуправления Новгородской области» в соответствие с федеральным законодательством в части установления должностных окладов по некоторым должностям государственной гражданской службы. Новгородский областной суд отказал прокуратуре в заявленных требованиях. Однако как и во многих других случаях, когда прокуратура обжаловала законы субъектов Российской Федерации о денежном содержании, Верховный Суд Российской Федерации в порядке кассационного судопроизводства поддержал позицию прокуратуры. Мы полагаем, что к компетенции Верховного Суда не относится заполнение существующих пробелов федерального законодательства. Областной Думой направлена в Президиум Верховного Суда Российской Федерации надзорная жалоба на определение Верховного Суда, но до настоящего момента она не рассмотрена.


Подготовка доклада о состоянии законодательства Новгородской области за 2005 год - первый опыт по проведению комплексного анализа деятельности правотворческих органов государственной власти за определенный период времени. Данная работа позволила выявить некоторые «болевые» точки, обращено внимание на проблемные вопросы законодательной деятельности, обозначилась необходимость усиления со стороны областной Думы контроля за соблюдением и исполнением областных законов и проведения мониторинга федерального и областного законодательства.


______________________________________________

Приложение

к Докладу о состоянии законодательства Новгородской области в 2005 году








010.000.000 Конституционный строй

020.000.000 Основы государственного управления

120.000.000 Информация и информатизация

030.000.000 Гражданское право

040.000.000 Семья

050.000.000 Жилище

060.000.000 Труд и занятость населения

070.000.000 Социальное обеспечение и социальное страхование

130.000.000 Образование. Наука. Культура

140.000.000 Здравоохранение. Физическая культура и спорт. Туризм

080.000.000 Финансы

090.000.000 Хозяйственная деятельность

110.000.000 Природные ресурсы и охрана окружающей природной среды

150.000.000 Оборона

160.000.000 Безопасность и охрана правопорядка

180.000.000 Правосудие

190.000.000 Прокуратура. Органы юстиции. Адвокатура. Нотариат
1   2   3   4   5   6   7

Поиск по сайту:



База данных защищена авторским правом ©dogend.ru 2014
При копировании материала укажите ссылку
обратиться к администрации
Уроки, справочники, рефераты